Neprístupný dokument, nutné prihlásenie
Input:

Predbežná finančná kontrola a jej aplikácia v praxi

30.4.2014, , Zdroj: Verlag Dashöfer

2.7 Predbežná finančná kontrola a jej aplikácia v praxi

Ing. Iveta Harušťáková

Problematiku predbežnej finančnej kontroly s účinnosťou od 01.03.2012 novo upravuje ustanovenie 9 zákona č. 502/2001 Z. z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o finančnej kontrole).

Okrem toho cit. zákon v Par. 6 ods. 1 ustanovuje obligatórnu povinnosť pre orgán verejnej správy predbežnou finančnou kontrolou overiť každú pripravovanú finančnú operáciu.

Je potrebné upozorniť čitateľskú obec na skutočnosť, že zákon o finančnej kontrole nepoužíva terminológiu úplne a vždy zhodnú s terminológiou používanou v zákone č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „rozpočtové pravidlá VS“). Zákon o finančnej kontrole napr. používa pojem „orgán verejnej správy“ a rozpočtové pravidlá VS zase pojem „subjekt verejnej správy“, pričom nejde o výkladovo zhodné pojmy.

Subjektom verejnej správy v súlade s ustanovením Par. 3 rozpočtových pravidiel VS sú právnické osoby zapísané v registri organizácií vedenom Štatistickým úradom Slovenskej republiky podľa osobitného predpisu3) a zaradené vo verejnej správe v súlade s jednotnou metodikou platnou pre Európsku úniu, a to v ústrednej správe, v územnej samospráve a vo fondoch sociálneho poistenia a fondoch zdravotného poistenia.

Orgánom verejnej správy podľa Par. 2 ods. 2 písm. c) zákona o finančnej kontrole je subjekt sektora verejnej správy podľa osobitného predpisu, t.j. podľa Par. 3 rozpočtových pravidiel VS a právnická osoba, prostredníctvom ktorej sa poskytujú prostriedky Európskej únie (rôzne nadácie alebo agentúry). Preto pojem „orgán verejnej správy“ je obsahovo širší ako pojem „subjekt verejnej správy“.

Nová legislatíva pre predbežnú finančnú kontrolu

Zákon o finančnej kontrole bol s účinnosťou od 01.03.2012 novelizovaný, a to čl. X zákona č. 69/2012 Z. z. Podľa nového znenia Par. 9 predbežnou finančnou kontrolou so zameraním na hospodárnosť, efektívnosť, účinnosť a účelnosť použitia verejných prostriedkov sa overuje súlad pripravovanej finančnej operácie s:

  1. rozpočtom orgánu verejnej správy,

  2. rozpočtom na dva nasledujúce rozpočtové roky, ak ide o realizáciu verejného obstarávania podľa osobitného predpisu v orgáne verejnej správy, ktorým je štátna rozpočtová organizácia a ak sa výdavky na tento účel vynaložia aj počas nasledujúcich dvoch rozpočtových rokov,

  3. osobitnými predpismi,

  4. medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná a na základe ktorých sa Slovenskej republike poskytujú prostriedky zo zahraničia,

  5. uzatvorenými zmluvami,

  6. rozhodnutiami vydanými na základe osobitných predpisov,

  7. internými aktmi riadenia o hospodárení s verejnými prostriedkami.

Predbežnú finančnú kontrolu pripravovanej finančnej operácie podľa Par. 9 ods. 2 zákona o finančnej kontrole vykonáva:

  • vedúci zamestnanec poverený vedúcim orgánu verejnej správy a

  • zamestnanci zodpovední za rozpočet, verejné obstarávanie, správu majetku alebo za iné odborné činnosti podľa charakteru finančnej operácie.

Predbežná finančná kontrola sa vzťahuje zásadne na pripravované (nedokončené) finančné operácie. Predbežná finančná kontrola je tak mechanizmom, ktorý v etape poskytovania, resp. použitia verejných prostriedkov predstavuje preventívny mechanizmus, ktorého použitím sa má zabrániť neoprávnenému použitiu alebo poskytnutiu verejných prostriedkov a ktorý napomáha k zabezpečeniu dodržiavania hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti pri používaní verejných prostriedkov.

Je všeobecne známe, že finančná kontrola sa na základe zákona o finančnej kontrole vykonáva ako predbežná finančná kontrola, priebežná finančná kontrola a následná finančná kontrola. Tieto kontroly možno vykonávať ako kontroly „ex-ante“ alebo „ex-post“, t. j. pred dokončením finančnej operácie alebo po dokončení finančnej operácie. Predbežná finančná kontrola a priebežná finančná kontrola sú kontroly, ktoré sa vykonávajú v etape prípravy finančnej operácie (pred jej dokončením), t. j. ako ex-ante kontrola a ich spoločným znakom je skutočnosť, že ju nevykonávajú zamestnanci kontrolného orgánu (až na výnimku ustanovenú zákonom) a následnú finančnú kontrolu vykonávajú zásadne len zamestnanci kontrolného orgánu.

Predbežná finančná kontrola je podľa zákona o finančnej kontrole typom kontroly ex ante – vykonáva sa zásadne v etape prípravy finančnej operácie, t. j. pred jej dokončením. Poznatkom aplikačnej praxe je skutočnosť, že táto z Par. 6 ods. 1 zákona o finančnej kontrole vyplývajúca povinnosť sa v subjektoch verejnej správy niekedy aj neplní alebo sa vykonáva spravidla formálne či nedostatočne.

Podľa Par. 9 ods. 3 zákona o finančnej kontrole vykonanie predbežnej finančnej kontroly potvrdzujú zamestnanci podľa Par. 9 ods. 2na doklade súvisiacom s pripravovanou finančnou operáciou podpisom, uvedením dátumu jej vykonania a vyjadrením, či pripravovaná finančná operácia je alebo nie je v súlade s:

  1. rozpočtom orgánu verejnej správy,

  2. rozpočtom na dva nasledujúce rozpočtové roky, ak ide o realizáciu verejného obstarávania podľa osobitného predpisu v orgáne verejnej správy, ktorým je štátna rozpočtová organizácia a ak sa výdavky na tento účel vynaložia aj počas nasledujúcich dvoch rozpočtových rokov,

  3. osobitnými predpismi,

  4. medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná, a na základe ktorých sa Slovenskej republike poskytujú prostriedky zo zahraničia,

  5. uzatvorenými zmluvami,

  6. rozhodnutiami vydanými na základe osobitných predpisov,

  7. internými aktmi riadenia o hospodárení s verejnými prostriedkami.

Doklad súvisiaci s pripravovanou finančnou operáciou

Zákon o finančnej kontrole neustanovuje, čo je dokladom súvisiacim s pripravovanou finančnou operáciou. Spisový obal nemožno považovať za doklad súvisiaci s pripravovanou finančnou operáciou, pretože zo spisového obalu je možné doklady o finančnej operácii kedykoľvek vybrať a nahradiť ich inými.

V rámci aplikačnej praxe sa postupuje tak, že vyjadrenie o vykonaní predbežnej finančnej kontroly sa uvádza v prípade právneho úkonu na poslednú stranu zmluvy (najlepšie hneď pod podpismi oboch zúčastnených strán – v minulosti sa zaužívalo vyjadrenie formou vety v znení: „Predbežná finančná kontrola vykonaná dňa ...... + podpis (často nečitateľný). Takáto forma preukázania vykonania predbežnej finančnej kontroly je v súčasnosti absolútne neprijateľná. V zákone požadovanom vyjadrení je potrebné jednoznačne uviesť súlad, resp. nesúlad so skutočnosťami uvedenými v novelizovanom znení Par. 9 zákona o finančnej kontrole, napr. pripravovaná finančná operácia (možno uviesť presne ktorá) je v súlade s rozpočtom dotknutej organizácie, je v súlade so zmluvou č. ... zo dňa .... a je v súlade s internými aktmi riadenia o hospodárení s verejnými prostriedkami (presne uviesť názov) a pod.

Finančné operácie

V súlade s ustanovením Par. 2 ods. 1 písm. j) zákona o finančnej kontrole finančnou operáciou sa rozumie:

  • príjem alebo použitie verejných prostriedkov v hotovosti alebo bezhotovostne,

  • právny úkon,

  • iný úkon majetkovej povahy.

a) Príjem alebo použitie verejných prostriedkov v hotovosti alebo bezhotovostne

Použitím verejných prostriedkov je napr. úhrada výdavku či už v hotovosti, alebo bezhotovostne. Je potrebné pod použitím rozumieť aj poskytnutie verejných prostriedkov subjektom verejnej správy, resp. orgánom verejnej správy v rámci jeho vecnej pôsobnosti ustanovenej osobitným zákonom (napr. prostriedky štátneho rozpočtu) právnickým a fyzickým osobám na použitie – z hľadiska kapitoly štátneho rozpočtu tieto poskytnuté prostriedky opustili kapitolu a sú z jej úrovne použitými prostriedkami. Poskytnuté verejné prostriedky môže ich príjemca použiť sám (napr. na úhradu nákladov na svoju prevádzku, na mzdy zamestnancov alebo na iný s poskytovateľom dohodnutý účel). Z hľadiska zákona o finančnej kontrole takéto poskytnutie verejných prostriedkov na konečné použitie právnickým alebo fyzickým osobám (napr. formou dotácie alebo grantu) je tiež finančnou operáciou. Pretože zákon o finančnej kontrole nerozlišuje medzi použitím verejných prostriedkov a poskytnutím verejných prostriedkov, tak ako to rozlišujú rozpočtové pravidlá VS napr. v Par. 31 ods. 1, podľa ktorého porušením finančnej disciplíny je poskytnutie alebo použitie verejných prostriedkov v rozpore s pravidlami ustanovenými v rozpočtových pravidlách VS.

Príjemca verejných prostriedkov (právnická alebo fyzická osoba) v súlade s Par. 19 ods. 3rozpočtových pravidiel VS je oprávnený z takto poskytnutých verejných prostriedkov poskytovať aj preddavky – v takomto prípade musí dodržať postupy ustanovené v Par. 19 ods. 8 až 10rozpočtových pravidiel VS. Poskytnutie preddavku je tiež finančnou operáciou.

Rozlišujú sa nasledovné druhy použitia (vrátane poskytnutia) alebo príjmu verejných prostriedkov, pričom pri poskytovaní verejných prostriedkov sa spravidla uprednostňuje bezhotovostný spôsob (výnimkou je napr. poskytnutie preddavku preddavkovej organizácií v zahraničí v hotovosti do pokladne):

  • Použitie verejných prostriedkov bezhotovostne.

  • Použitie verejných prostriedkov v hotovosti.

  • Príjem verejných prostriedkov bezhotovostne.

  • Príjem verejných prostriedkov v hotovosti.

b) Právny úkon

Definuje sa ako prejav vôle smerujúci najmä k vzniku, zmene alebo zániku tých práv alebo povinností, ktoré právne predpisy s takýmto prejavom spájajú. Právne úkony ako finančné operácie majú zásadný dopad na hospodárenie organizácie (rámcové zmluvy, hospodárske zmluvy, objednávky a pod.)

c) Iný úkon majetkovej povahy

Iným úkonom majetkovej povahy je úkon, ktorý má dopad na evidenciu o majetku (napr. vyraďovanie a likvidácia majetku, presun majetku, náhrada škody, atď.).

d) Problémové okruhy

Zákon o finančnej kontrole bližšie nedefinuje a ani nevymedzuje jednotlivé druhy a typy finančných operácií – napr. neustanovuje definíciu právneho úkonu a ani definíciu iného úkonu majetkovej povahy. Používatelia cit. zákona sú tak v rámci tejto časti metodiky pri výkone predbežnej finančnej kontroly odkázaní sami na seba alebo na publikované názory v danej oblasti. Z otázok kladených a vyplývajúcich z aplikačnej praxe vyplýva, že aplikačná prax by uvítala akékoľvek metodické usmernenie v oblasti výkonu predbežnej finančnej kontroly zo strany predkladateľa zákona, ktoré by samozrejme rešpektovalo potreby a možnosti aplikačnej praxe.

Z otázok vyplývajúcich z aplikačnej praxe by sme vyzdvihli do popredia otázku, prečo je potrebné predbežnou finančnou kontrolou overovať aj finančné operácie v zanedbateľnej výške ako 5, 10, 20 či 50 €, príp. by v niektorých organizáciách táto hranica mohla byť aj vyššia. Je to neefektívne, a to aj napriek tomu, že zákon o finančnej kontrole ustanovuje, že predbežnou finančnou kontrolou sa overuje každá pripravovaná finančná operácia. V rámci verejnej diskusie k tomuto problému bol prezentovaný názor, že by sa mohlo v internej smernici o vykonávaní predbežnej finančnej kontroly, resp. o nastavení kontrolného systému zadefinovať, že finančné operácie do určitého limitu, napr. do 20 €, 50 € alebo možno aj 100 €, nepodliehali povinnosti výkonu predbežnej finančnej kontroly. Tento návrh sa stretol však s absolútnym nepochopením zo strany vládnych audítorov, ktorí trvajú na tom, že predbežnou finančnou kontrolou je potrebné overovať každú pripravovanú operáciu bez ohľadu na jej výšku. Tento názor ale nezodpovedá potrebám aplikačnej praxe, je dogmatický, neefektívny, nepružný, založený na otrockom dodržiavaní zákona a práve takýto dogmatizmus vedie ku sklznutiu na úroveň formálneho vykonávania predbežnej finančnej kontroly, keď zodpovedný zamestnanec je zavalený overovaním finančných operácií zanedbateľného významu.

V tomto probléme vidíme ešte priestor na zefektívnenie výkonu predbežnej finančnej kontroly, a to tak, že v internej smernici subjektu verejnej správy sa zadefinuje, čo sa pre potreby jednotlivej organizácie považuje za finančnú operáciu, napr. za finančnú operáciu sa bude považovať hotovostné a bezhotovostné použitie verejných prostriedkov nad sumu 50 €, pričom sa tento limit v prípade preddavkov a zúčtovania cestovných príkazov a repre-výdavkov neuplatní (tieto výdavky by podliehali predbežnej finančnej kontrole vždy). Samozrejme, subjekt verejnej správy by mohol okruh finančných operácií povinne podliehajúcich predbežnej finančnej kontrole vymedziť podľa svojich potrieb. Táto alternatíva by mala vyhovovať a ladiť aj so zákonom o finančnej kontrole, pretože zákon v ustanovení Par. 2 ods. 2 písm. j) definuje, že „finančnou operáciou je príjem alebo použitie verejných prostriedkov v hotovosti alebo bezhotovostne, právny úkon alebo iný úkon majetkovej povahy“, pričom ale neustanovuje, že ide o „každý“ príjem či použitie. Mnohé subjekty verejnej správy by limit nastavili min. vo výške 100 €, čo by im značne uľahčilo prácu. Predkladateľ zákona by mal reagovať na potreby aplikačnej praxe a sporné skutočnosti, ak už nie priamo v zákone, tak v metodickom usmernení či príručke upraviť tak, aby dodržiavanie zákona nespôsobovalo aplikačnej praxi ťažko prekonateľné problémy či vysokú prácnosť a neefektivitu, pretože overovanie finančnej operácie vo výške 2-3 , ale i 10 - 20 je neefektívne.

Podrobnosti súvisiace s výkonom predbežnej finančnej kontroly

a) Kontrolný list

Názory a skúsenosti subjektov verejnej správy vo veci spôsobu vykonávania predbežnej finančnej kontroly sú rôzne a mnohé subjekty verejnej správy, najmä po novele účinnej od 01.03.2012, uprednostňujú vykonávanie predbežnej finančnej kontroly zamestnancami na to oprávnených na kontrolných listoch – podľa novej právnej úpravy tejto problematiky už nie je dostatočné uviesť, že „predbežná finančná kontrola bola vykonaná“, ale je potrebné uviesť „vyjadrenie o súlade alebo nesúlade s rozpočtom, zmluvami, osobitnými zákonmi, rozhodnutiami, internými predpismi, ...“ a preto viac vyhovujú kontrolné listy, na ktorých je dostatok priestoru aj na dlhšie vyjadrenie.

Kontrolné listy v súlade s Par. 9 ods. 2 musia povinne obsahovať predovšetkým :

  • popis/názov overovanej pripravovanej finančnej operácie (napr. poskytnutie preddavku na...),

  • dátum vykonania predbežnej finančnej kontroly,

  • mená zamestnancov, ktorí vykonali predbežnú finančnú operáciu,

  • ich podpis,

  • ich vyjadrenie, či finančná operácie je alebo nie je v súlade s:

    • rozpočtom orgánu verejnej správy,

    • rozpočtom na dva nasledujúce rozpočtové roky, (ak ide o realizáciu verejného obstarávania podľa osobitného predpisu v orgáne verejnej správy, ktorým je štátna rozpočtová organizácia a ak sa výdavky na tento účel vynaložia aj počas nasledujúcich dvoch rozpočtových rokov,

    • osobitnými predpismi,

    • medzinárodnými zmluvami, ktorými je SR viazaná a na základe ktorých sa SR poskytujú prostriedky zo zahraničia,

    • uzatvorenými zmluvami, rozhodnutiami vydanými na základe osobitných predpisov,

    • internými aktmi riadenia o hospodárení s verejnými prostriedkami.

Kontrolné listy sú využívané zo strany manažmentu subjektov verejnej správy aj na vyvodenie zodpovednosti, ak táto kontrola nezabránila nehospodárnosti, neefektívnosti, neúčinnosti alebo neúčelnosti pri používaní verejných prostriedkov. Preto okrem povinných náležitostí vyplývajúcich z ustanovenia Par. 9 ods. 2 zákona o finančnej kontrole kontrolný list má obsahovať aj nasledovné náležitosti:

  • názov kontrolného listu (napr. Kontrolný list z vykonania predbežnej finančnej kontroly pokladničnej operácie pred výdajom v hotovosti),

  • názov organizačného útvaru pripravujúceho finančnú operáciu (napr. Právny odbor),

  • suma (predpokladaná suma v €).

b) Predbežná finančná kontrola finančných operácií súvisiacich so služobnou cestou

Služobná cesta ako finančná operácia

Jedným z názorov odbornej verejnosti je, že samotná služobná cesta ako akt vycestovania nie je finančnou operáciou. Finančnou operáciou je poskytnutie preddavku na služobnú cestu a zúčtovanie cestovného príkazu.

Preto v tomto prípade služobnej cesty sa rozlišuje, či bol na služobnú cestu vopred poskytnutý preddavok (záloha) alebo nie a následne preto finančnou operáciou je vyplatenie preddavku zamestnancovi vyslanému na služobnú cestu. Vyslanie zamestnanca na služobnú cestu, ak sa mu neposkytuje preddavok, nie je finančnou operáciou, a preto nie je potrebné pred uskutočnením služobnej cesty (bez poskytnutého preddavku) vykonať predbežnú finančnú kontrolu cestovného príkazu.

Preddavok vypláca zamestnanec zodpovedný za vedenie pokladne a zúčtovanie cestovného príkazu. Poskytnutie preddavku je finančnou operáciou, a preto sa vykonáva predbežná finančná kontrola.

Pri zúčtovaní cestovného príkazu vzniká buď doplatok, alebo preplatok v hotovosti vyplývajúci zo zúčtovania samotného cestovného príkazu.

Pri zúčtovaní cestovného príkazu, z ktorého vyplynula povinnosť pre zamestnávateľa doplatiť finančné prostriedky vo vzťahu k realizovanej služobnej ceste (nedoplatok) alebo i pri vzniku preplatku (zamestnanec vracia finančné prostriedky zamestnávateľovi), vykonáva predbežnú finančnú kontrolu (a ak sa vykonanie predbežnej finančnej kontroly preukazuje na kontrolných listoch, tak aj podpisuje kontrolný list) zamestnanec, ktorý sa na služobnej ceste zúčastnil, jeho nadriadený zamestnanec a zamestnanec „ekonomického odboru“ zodpovedný za likvidáciu cestovného príkazu (zamestnanec rozpočtu).

Alternatívou je názor, že podpísaním cestovného príkazu sa vstupuje do záväzku a ide tak o finančnú operáciu, aj keď sa neposkytuje preddavok.

Kontrolný list vo vzťahu ku služobnej ceste

Kontrolný list je „záznam ex offo“ o uskutočnení predbežnej finančnej kontroly. Ak sa tak organizácia rozhodne, kontrolný list ako doklad preukazujúci vykonanie predbežnej finančnej kontroly sa musí v súlade s Par. 6 ods. 1 zákona o finančnej kontrole vyhotovovať pri každej finančnej operácii tak, aby sa tým hodnoverne preukázalo vykonanie predbežnej finančnej kontroly každej pripravovanej finančnej operácie, pričom sa kontrolný list povinne dokladá ku každej pripravovanej finančnej operácii overenej predbežnou finančnou kontrolou. Podľa registratúrneho plánu vo všeobecnosti vo verejnej správe platí, že každý záznam „ex-offo“ ako záznam vyplývajúci zo samotnej činnosti dotknutej organizácie, sa eviduje ako záznam v registratúre subjektu verejnej správy. Ak vnútorný kontrolór alebo vládny audítor pri výkone následnej finančnej kontroly alebo vládneho auditu zistí, že v prípade niektorej uskutočnenej finančnej operácie, ktorú overuje, nie je v spise o vykonanej finančnej operácii doložený kontrolný list (ak organizácie vyhotovuje kontrolné listy, ktorými sa preukazuje vykonanie predbežnej finančnej kontroly), čo pri zavedení povinnosti evidovať kontrolné listy ako záznamy, je ľahko preukázateľné, má sa za to, že finančná operácia bola uskutočnená bez jej overenia v etape jej prípravy predbežnou finančnou kontrolou, t .j. nastalo porušenie právneho predpisu – Par. 6 ods. 1 zákona o finančnej kontrole v tom, že predbežnou finančnou kontrolou nebola overená každá pripravovaná finančná operácia.

Obsah kontrolného listu neustanovuje žiaden právny predpis a ani žiadne metodické usmernenie, jeho obsah si určí každý subjekt verejnej správy sám tak, aby vyhovoval jeho potrebám, hodnoverne zaznamenal vykonanie predbežnej finančnej kontroly a bol v súlade s právnymi predpismi o predbežnej finančnej kontrole.

Pre prípad prvej alternatívy, ak sa z vykonania predbežnej finančnej kontroly v organizácii vyhotovuje kontrolný list, tento sa vyhotovuje pred služobnou cestou len v prípade poskytnutia preddavku. Ak sa preddavok neposkytuje, nepripravuje sa žiadna finančná operácia, následne sa nevykonáva žiadna predbežná finančná kontrola a kontrolný list pred uskutočnením služobnej cesty nie je potrebné vyhotovovať.

Pri zúčtovaní cestovného príkazu, z ktorého buď vyplynie povinnosť pre zamestnávateľa doplatiť finančné prostriedky zamestnancovi (nedoplatok), alebo povinnosť pre zamestnanca vrátiť finančné prostriedky zamestnávateľovi (preplatok), vykonáva predbežnú finančnú kontrolu a aj podpisuje kontrolný list zamestnanec, ktorý sa na služobnej ceste zúčastnil, jeho nadriadený zamestnanec a zamestnanec „ekonomického odboru“ zodpovedný za likvidáciu cestovného príkazu.

V prípade druhej alternatívy sa kontrolný list vypracuje už pri vstupe do záväzku.

Súčasťou kontrolného listu sú tak konkrétne nasledovné náležitosti:

  • meno zodpovedného zamestnanca organizačného útvaru (zamestnanec vyslaný na služobnú cestu),

  • podpis zodpovedného zamestnanca organizačného útvaru (podpis zamestnanca vyslaného na služobnú cestu),

  • dátum vykonania predbežnej finančnej kontroly zodpovedným zamestnancom vyslaným na služobnú cestu,

  • meno vedúceho zamestnanca organizačného útvaru (nadriadený zamestnanca vyslaného na služobnú cestu),

  • podpis vedúceho zamestnanca organizačného útvaru (podpis priameho nadriadeného),

  • dátum vykonania predbežnej finančnej kontroly vedúcim zamestnancom,

  • meno zamestnanca zodpovedného za rozpočet,

  • podpis zamestnanca zodpovedného za rozpočet (potvrdzuje sa tým, že pripravovaná finančná operácia je v súlade s rozpočtom dotknutej organizácie),

  • dátum vykonania predbežnej finančnej kontroly zamestnancom zodpovedným za rozpočet.

V prípade, že v Smernici o hospodárení s verejnými prostriedkami je určená zásada týkajúca sa finančného zabezpečenia služobných ciest, vo vyhlásení o vykonaní predbežnej finančnej kontroly je v takomto prípade na kontrolnom liste potrebné jednoznačne uviesť, že „pripravovaná finančná operácie je vykonaná v súlade so Smernicou o hospodárení s verejnými prostriedkami“.

c) Povinnosť evidovať kontrolný list v registratúre ako záznam

Ak sa pri výkone predbežnej finančnej kontroly používajú kontrolné listy, ako efektívne opatrenie sa ukázalo zavedenie povinnosti doloženia kontrolného listu do spisu pripravovanej finančnej operácie (k originálom), pričom by kontrolný list mal byť opatrený registratúrnym číslom pre záznam (záznam ex offo) a mal by sa zaevidovať do obsahu spisu – tým sa stane neoddeliteľnou súčasťou spisu pripravovanej finančnej operácii. Z hľadiska vyvodzovania zodpovednosti za použitie alebo poskytnutie verejných prostriedkov nehospodárne, neefektívne, neúčinne a neúčelne musí vnútorný kontrolór (v rámci následnej finančnej kontroly) alebo vládny audítor (v rámci vládneho auditu) jednoznačne preukázať, či bola predbežná finančná kontrola spornej finančnej operácie vykonaná alebo nie. Pokiaľ si orgán verejnej správy zavedie režim, že kontrolný list bude registrovanou súčasťou obsahu spisu, bude možné neprítomnosť kontrolného listu v spise finančnej operácie vyhodnotiť jednoznačne a bez pochybností tak, že predbežná finančná kontrola nebola vykonaná. Odstráni sa tým aj možnosť dodatočného vyhotovenia takéhoto kontrolného listu, čo je bežnou praxou – ak kontrolný list bude mať svoje číslo ako záznam (vrátane dátumu jeho vytvorenia), nebude možné ho dodatočne vyhotoviť a zamedzí sa tak podvádzaniu zo strany kontrolovaného subjektu. V tomto momente pripomíname nevyhnutnosť zapracovať túto povinnosť (registrovať kontrolný list ako záznam) aj do Registratúrneho plánu subjektu verejnej správy. Ak sa na základe zaregistrovaného kontrolného listu (ako záznamu) preukáže, že predbežná finančná kontrola bola síce vykonaná, ale len formálne, a preto sa pri príprave finančnej operácie nezabezpečila hospodárnosť, efektivita, účinnosť či účelnosť pri použití verejných prostriedkov, je možné na tomto základe vybudovať zodpovednosť za nehospodárne, neefektívne, neúčinné a neúčelné použitie verejných prostriedkov a táto zodpovednosť s vysokou pravdepodobnosťou obstojí aj v prípadných súdnych sporoch., ako často konkrétne prípady vyvodenia osobnej zodpovednosti zamestnanca za porušenie finančnej disciplíny končia.

d) Význam kontrolných listov, resp. predbežnej finančnej kontroly

V súlade s Par. 9 ods. 4zákona o finančnej kontrole platí, že finančnú operáciu nemožno vykonať alebo v nej pokračovať, ak zamestnanci zákonom na to určení (Par. 9 ods. 2) vo vyjadrení (podľa Par. 9 ods. 3) uvedú, že pripravovaná finančná operácia nie je v súlade so skutočnosťami uvedenými v zákone (Par. 9 ods. 3).

Ak sa predbežná finančná kontrola vykoná formálne, neskôr, napr. pri výkone následnej finančnej kontroly vnútornými kontrolórmi alebo vládneho auditu vládnymi audítormi sa zistí, že pripravovaná finančná operácia nebola v súlade s náležitosťami uvedenými v Par. 9 ods. 3 zákona o finančnej kontrole. Pritom ak zamestnanec oprávnený na výkon predbežnej finančnej kontroly si nesplnil dôkladne svoju povinnosť a nezistil alebo neuviedol, že zákonom požadovaný súlad so skutočnosťami podľa cit. odseku 3 nebol dosiahnutý, sa tým stal zodpovedným za to, že overovaná finančná operácia bola pripravená tak, že sa umožnila nehospodárnosť, neefektívnosť, neúčinnosť alebo neúčelnosť pri používaní verejných prostriedkov. Tým, že tento zamestnanec nezabezpečil dodržanie hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti pri používaní verejných prostriedkov, sa stal zamestnancom zodpovedným za porušenie finančnej disciplíny podľa Par. 31 ods. 1 písm. j)rozpočtových pravidiel VS (nehospodárne, neefektívne a neúčinné použitie verejných prostriedkov).

V prípade, že situácia je ešte horšia a zamestnanec vykonávajúci predbežnú finančnú kontrolu neodhalil neúčelnosť pripravovanej finančnej operácie, a tým nezabezpečil dodržanie účelovosti pri použití verejných prostriedkov, stal sa tak zamestnancom zodpovedným za porušenie finančnej disciplíny podľa Par. 31 ods. 1 písm. a) rozpočtových pravidiel VS (nedodržanie určeného účelu použitia verejných prostriedkov) – to je už pomerne závažná vec. Súčasne pripomíname, že jednou stránkou je porušenie finančnej disciplíny subjektom verejnej správy a druhou stránkou je vyvodenie zodpovednosti subjektom verejnej správy voči zamestnancovi zodpovednému za porušenie finančnej disciplíny (podľa Par. 31 ods. 7 rozpočtových pravidiel VS „Subjekt verejnej správy, ktorý porušil finančnú disciplínu podľa Par. 31 ods. 1 písm. a) až n), je povinný uplatniť voči zamestnancovi zodpovednému za porušenie finančnej disciplíny postup podľa osobitných predpisov (napr. Zákonník práce)“).

Vo vzťahu k vyššie uvedenému uvádzame, že v súlade s Par. 2 ods. 2 zákona o finančnej kontrole:

- Hospodárnosťou sa rozumie minimalizovanie nákladov na vykonanie činnosti alebo obstaranie tovarov, prác a služieb pri zachovaní ich primeranej úrovne a kvality.

- Efektívnosťou sa rozumie maximalizovanie výsledkov činnosti vo vzťahu k disponibilným verejným prostriedkom.

- Účinnosťou sa rozumie vzťah medzi plánovaným výsledkom činnosti a skutočným výsledkom činnosti vzhľadom na použité verejné prostriedky.

- Účelnosťou sa rozumie vzťah medzi určeným účelom použitia verejných prostriedkov a skutočným účelom ich použitia.

e) Potvrdenie o splnení náležitostí účtovného dokladu

Toto potvrdenie mnohí zamestnanci poznajú pod predchádzajúcim názvom „krycí list faktúry“. Každá úhrada došlej faktúry (dodávateľskej) je finančnou operáciou – použitie verejných prostriedkov bezhotovostne. Keďže v etape spracovania faktúry a prípravy jej úhrady ide o pripravovanú finančnú operáciu, podlieha táto operácia v etape jej prípravy povinnej predbežnej finančnej kontrole pred jej dokončením podľa Par. 6 ods. 1 zákona o finančnej kontrole. V doterajšej aplikačnej praxi sa vo vyhradenom riadku tohto potvrdenia deklarovala skutočnosť, že „predbežná finančná kontrola bola vykonaná“, čo je z hľadiska platnej legislatívy neprijateľné. Cit. potvrdenie sa prikladá priamo k originálu faktúry a často sa na ňom deklarovalo, že sa vykonala aj priebežná finančná kontrola (čo je nesprávne a v rozpore so zákonom o finančnej kontrole). Toto potvrdenie obsahuje spravidla tieto údaje:

  • organizačný útvar,

  • dodávateľ,

  • číslo faktúry,

  • číslo objednávky,

  • identifikácia zmluvy,

  • názov finančnej operácie,

  • suma v €,

  • potvrdenie o vykonaní predbežnej finančnej kontroly (niekedy aj o vykonaní priebežnej finančnej kontroly - nesprávne),

  • potvrdenie o dostatku finančných zdrojov v rozpočte na pripravovanú finančnú operáciu,

  • potvrdenie úplnosti priložených podkladov a splnenie náležitostí účtovných dokladov,

  • súhlas s predložením žiadosti o realizáciu platby prostredníctvom štátnej pokladnice

  • evidenčné číslo faktúry, platobného dokladu,

  • dátum doručenia došlej faktúry (dodávateľskej faktúry),

  • dátum splatnosti,

  • dátum realizácie platby,

  • zaznačenie v operatívno-technickej evidencii,

  • vedúci správy majetku,

  • premietnutie platby do účtovnej evidencie,

  • zaúčtovanie (číslo účtu, MD/D), dátum, zaúčtoval.

Aplikačná prax používa vyhlásenia typu „Predbežná finančná kontrola bola vykonaná v súlade so zákonom“ – čo je v súčasnosti neprijateľné a v rozpore s Par. 9 ods. 3 zákona o finančnej kontrole. Niekedy sa súčasne deklaruje vykonanie priebežnej finančnej kontroly podľa Par. 10 zákona o finančnej kontrole – takýto postup je absolútne nesprávny (ten zamestnanec, ktorý vykoná predbežnú finančnú kontrolu nemôže vykonať priebežnú finančnú operáciu). Vykonanie priebežnej finančnej kontroly sa preukazuje Správou z priebežnej finančnej kontroly (ak boli zistené nedostatky) alebo Záznamom z priebežnej finančnej kontroly (nedostatky sa nezistili), ktoré je potrebné doložiť do spisu pripravovanej finančnej operácie. Uvedené znenie nemá žiadnu vypovedaciu hodnotu a je potrebné túto formuláciu vypustiť z Potvrdenia o splnení náležitostí účtovného dokladu – v časti o potvrdení vykonania predbežnej finančnej kontroly.

Upozorňujeme, že ani na kontrolnom liste nemožno deklarovať vykonanie priebežnej finančnej kontroly.

Nová právna úprava predbežnej finančnej kontroly nevyžaduje „prehlásenie o tom, či bola alebo nebola vykonaná predbežná finančná kontrola“, ale vyžaduje „vyjadrenie, či pripravovaná finančná operácia je alebo nie je v súlade s

  1. rozpočtom orgánu verejnej správy,

  2. rozpočtom na dva nasledujúce rozpočtové roky, ak ide o realizáciu verejného obstarávania podľa osobitného predpisu v orgáne verejnej správy, ktorým je štátna rozpočtová organizácia a ak sa výdavky na tento účel vynaložia aj počas nasledujúcich dvoch rozpočtových rokov,

  3. osobitnými predpismi,

  4. medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná a na základe ktorých sa Slovenskej republike poskytujú prostriedky zo zahraničia,

  5. uzatvorenými zmluvami,

  6. rozhodnutiami vydanými na základe osobitných predpisov,

  7. internými aktmi riadenia o hospodárení s verejnými prostriedkami.“

Preto odporúčame zmenu vyjadrenia o vykonaní predbežnej finančnej kontroly v Potvrdení o splnení náležitostí účtovného dokladu. Zaužívané prehlásenie o vykonaní predbežnej finančnej kontroly tak od 01.03.2012 nie je v súlade s platnou legislatívou a dochádza k porušovaniu osobitného zákona, ktorým je zákon o finančnej kontrole.

Finančné operácie v aplikačnej praxi – riešenie podrobností

Právnym úkonom sa rozumejú zmluvy vrátane predbežných zmlúv a ich dodatky uzatvorené orgánom verejnej správy (zmluvy rôzneho typu ako zmluvy o predaji nehnuteľností, zmluvy o bezodplatnom prevode nehnuteľností, zmluvy o prevode správy, zmluvy o zámene nehnuteľností, zmluvy o zriadení vecného bremena, zmluvy o dielo, dodávateľsko–odberateľské zmluvy a pod., pričom nemožno nespomenúť pracovné zmluvy, dohody o pracovnej činnosti a dohody o vykonaní práce, výpovede alebo dohody o rozviazaní pracovného pomeru, rámcové zmluvy, oznámenie o vyhlásení metódy verejného obstarávania, ale i objednávky na dodávku tovarov, prác a služieb uzatvorené orgánom verejnej správy.

Použitím verejných prostriedkov bezhotovostne je napr. úhrada došlej faktúry (faktúry od dodávateľa), úhrada daní a poplatkov prostredníctvom banky alebo internetbankingom, poskytnutie preddavku z verejných prostriedkov vyplývajúci zo zmluvy o jeho poskytnutí alebo z dodávateľsko-odberateľskej zmluvy alebo z inej zmluvy (zmluva o dielo a pod.), bezhotovostné poskytnutie dotácie, grantu, poskytnutie transferu, vyplatenie mzdy zamestnancovi.

Použitie verejných prostriedkov hotovostne nastane v prípade pokladničnej operácie v hotovosti - výdaj pokladničnej hotovosti. Finančnou operáciou, ktorou je výdaj pokladničnej hotovosti, sa rozumie napr. nákup drobného tovaru, cenín, prác, služieb; reprezentačný výdavok; poskytnutie preddavku na služobnú cestu; zúčtovanie preddavku po uskutočnení služobnej cesty, ak zákonné cestovné náhrady prevyšujú preddavok; zúčtovanie služobnej cesty, ak preddavok nebol poskytnutý a vyplácajú sa cestovné náhrady.

Príjem verejných prostriedkov bezhotovostne

Podľa nášho názoru je nedokonalosťou zákona o finančnej kontrole, že ustanovil povinnosť vykonávať predbežnú finančnú kontrolu aj pri všetkých príjmoch. Dávame do

 
 Váš názor
Čo by ste zmenili na tomto portáli?
 Úspešne odoslané
Input: